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聚焦《食品安全法》修订”系列报道之二

日期:2014/2/22 10:40:46 点击:860

       从《食品卫生法》到《食品安全法》,再到10月29日向社会征求意见的《食品安全法(修订草案送审稿)》(以下简称送审稿),一直都强调食品中不得添加药品,但可以添加按照传统既是食品又是中药材的物质。这表明添加药品是法律禁止的行为。但是由于历史原因,市场上确实存在部分食品添加药品的现象。如果送审稿和相关实施细则不能很好解决这些问题,在明年新法实施时,基层执法恐怕将面临尴尬。”江苏省宜兴市食品药品监管局唐振宇告诉记者,送审稿的实施细则(如实施条例等)以及相关监管部门必须充分考虑到2009年《食品安全法》实施以来市场上所反映出来的相关问题,完善相关法规,让“新法”真正成为“史上最严厉的食品安全法”。
       “王老吉”们的尴尬能否避免?
       “2009年《食品安全法》实施以来,发生了令监管部门感到尴尬的‘王老吉’配方中夏枯草是否合法的问题。”浙江省台州市食品药品监管局法规处处长罗良杰介绍,“‘王老吉’凉茶含有中药成分夏枯草,而《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》中‘既是食品又是药品名录’并未列入夏枯草。反而是《中华人民共和国药典(2000版)》中对“夏枯草”的功能进行了界定,夏枯草是一种纯中药而非既是食品又是药品。“当时的监管执法部门基本上是陷于两难的境地,不进行查处违法,进行查处了也违法。还好,卫生部2010年公布第三批新资源食品名录时,给了夏枯草等一个合法身份,‘王老吉’的问题总算解决了。”但是,这也给了监管部门一个警醒:就是在新法制定、实施前,一定要通过完善法规、实施细则等形式,将可能给新法实施带来阻碍因素的问题解决,为新法实施“清障”。“清障工作做得不好、不彻底,就会让新法的实施打折扣。”罗良杰说,还是以“王老吉”为例,如果职业打假人选择行政诉讼等手段,“王老吉”和有关行政部门就更加陷入尴尬。即职业打假人向食品生产主管部门举报“王老吉”违法添加药品成分,要求按《食品安全法》第八十六条进行查处,如果有关部门不查处,即可向法院起诉有关部门行政不作为。“这时候,怎样维护法律的严肃性,以及行政审批的公正性,就会受到严峻考验,相关部门就会在社会与舆论的聚光灯下备受煎熬。”罗良杰说,为确保送审稿在全国人大审议发布实施后不出现类似问题,相关部门要么提前就通过相关法规、规范性文件解决好问题,要么就在实施后,严格执法,用于纠正审批错误,让问题产品退市。
“‘王老吉’并不是个例,类似‘王老吉’的食品确实还有。”一位不愿透露姓名的食品界人士告诉记者,一种批准文号为“卫食健字〔1997〕第731号”,产品名称“中国冬凌神奇茶”的保健食品所含成分“冬凌草”就是药品,并且既未列入“按照传统既是食品又是中药材的物质”,也不属于“可以添加到保健食品的物质”。冬凌草是药品,1977年就被收载《中华人民共和国药典》,并编入《全国中草药汇编》。
       根据产品的批准文号,记者进入国家食品药品监管总局网站进行查询,结果发现该产品的主要原料为“冬凌草、甘草、薄荷、菊花、栀子。”同时记者对冬凌草进行搜索看到,卫生部卫生监督中心张小霞于2012年11月23日在云南腾冲某个会议上介绍“新资源食品审批概况及我国新资源食品管理情况”时建议不审批“功效明确,不适宜作为食品原料者,如银杏叶提取物,冬凌草。”“市场上、网络上有很多个人在出售冬凌草茶。”这位人士告诉记者,有的产品标着地方食品批准文号,有的则什么也没有标注,新法实施后这些产品怎么办?与冬凌草一样的还有人参花茶、罗布麻茶等产品,虽然“人参被批准为新资源食品,但是食用部位是根及根茎,其花还是中药材。”
       河北省张北县食品药品监管局赵素江对目前市场上火爆一时的冬虫夏草产品的合法性提出了质疑:虽然原国家食品药品监管局批准了冬虫夏草作为保健食品原料的试点,但是目前市场上销售的冬虫夏草产品都是以食品形式出现,或者干脆没有经过审批。“现在监管基本处于真空,新法实施后,如果这些品种依然没有获取保健食品批准文号,应该如何监管?”赵素江说。对此,罗良杰认为,第一,企业应当要求卫生部门在新法实施前将相关成分列入食药两用名录并发文公布。其二,如果做不到这一点,可以援引送审稿第一百三十条规定:“食品生产经营者在本法施行前已经取得相应许可证的,该许可证继续有效。”辩称添加相关成分进行生产是依法经过行政许可的,不属于违法生产行为,所以不应受到处罚。但是,即便是经过行政许可,也不应理直气壮。以冬凌草茶为例,《食品卫生法》1995年实施在前,产品1997年审批在后,恐怕最后难堪的不仅仅是生产企业。
       最严应该“严”在哪里?
       “应该说,自2009年《食品安全法》实施以来,法律对食品添加药品的要求相当严苛。”罗良杰告诉记者,相对食品,药品在安全系数方面要小得多,药品虽然能够治病救人,但是药品都具有副作用或不良反应,人们除了对症服药外,医师对于药品用量都有严格控制,如果将其添加到食品会给人带来身体伤害。
有资料显示,《食品卫生法》虽然没有直接对“在食品中添加药品”设定罚则,但是该法第四十二条规定:“违反本法规定,生产经营禁止生产经营的食品的,责令停止生产经营,立即公告收回已售出的食品,并销毁该食品,没收违法所得,并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得的,处以一千元以上五万元以下的罚款。情节严重的,吊销卫生许可证。”
        2009年《食品安全法》第八十六条规定:“食品生产经营者在食品中添加药品的,由有关主管部门按照各自职责分工,没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品货值金额不足一万元的,并处二千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额二倍以上五倍以下罚款;情节严重的,责令停产停业,直至吊销许可证。” 
送审稿一百一十条规定:食品中添加药品,“由食品安全监督管理部门按照各自职责分工,没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品货值金额不足一万元的,并处五万元以上十五万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款;情节严重的,吊销许可证,并由公安机关对直接责任人给予行政拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。“送审稿相对原《食品卫生法》、现《食品安全法》来说,更为严格,不仅将罚款提高到15倍以上30倍以下,而且还对危害食品安全行为追究刑事责任。但是,严中却有所疏漏。”江苏省镇江市食品药品监管局法规处王涤非说,送审稿在很多方面借鉴了药品监管的思路,相对于《药品管理法》,送审稿的“严”还有待商榷。
       王涤非说,食品和药品都是与人体健康息息相关的产品,一旦发生质量安全问题,其风险程度不相上下,食品对人生命健康的影响与药品同等重大。送审稿第一百条关于违法情形界定中“在食品生产经营活动中添加药品”,如此一来,在文义上就免除了非添加行为人的责任这样规定,事实上豁免了食品经营者的法定义务,即“他可以不对添加有药品的食品承担责任,即他正经营着不安全食品。”
“食品药品监管部门在执法检查中发现某个经营者销售了非法添加药品的食品,按此规定,经营者可以用他未在食品中添加药品来进行抗辩,以免除责任。”王涤非对此比较《药品管理法》相关行为,在《药品管理法》中,药品经营者所销售的问题药品都不是自己实施的,但是还是要为自己的行为承担法律责任。“药店销售假药,假药不是经营人员生产的,但是你销售了,法律还是要处罚。”送审稿对此存在的问题是责任条款小于义务条款,法定义务与违法责任两者不相匹配。
       “考虑到食品与药品两种产品相似的风险程度,送审稿应当比照《药品管理法》的追究责任形式,将食品中不得添加药品作为严格责任,只要发现添加药品的食品,它的生产与经营者都应当承担法律责任。”王涤非说。